Política exterior y de seguridad de la UE

1. La acción exterior de la Unión

El Título V del TUE (arts. 21 a 46) contiene las disposiciones generales sobre la acción exterior y las específicas de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). La acción exterior se basa en los principios que inspiraron la creación de la Unión: democracia, Estado de Derecho, universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos, dignidad humana, igualdad y solidaridad, y respeto de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional (art. 21.1 TUE).

El Consejo Europeo determina los intereses y objetivos estratégicos de la Unión, por unanimidad, a recomendación del Consejo (art. 22.1 TUE).

2. La Política Exterior y de Seguridad Común

Origen y naturaleza

Nació con Maastricht como segundo pilar intergubernamental, heredera de la Cooperación Política Europea del Acta Única. Tras Lisboa desaparecen los pilares, pero la PESC conserva normas y procedimientos específicos (art. 24.1 TUE):

• La definen y aplican el Consejo Europeo y el Consejo, que se pronuncian por unanimidad, salvo excepciones.
• Queda excluida la adopción de actos legislativos.
• La ejecutan el Alto Representante y los Estados miembros.
• El Tribunal de Justicia no es competente, salvo para controlar el respeto del art. 40 TUE (deslinde con las demás competencias) y la legalidad de las medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas (art. 275 TFUE).
• Los Estados la apoyan activamente y sin reservas, con lealtad y solidaridad mutua (art. 24.3 TUE).

Instrumentos (arts. 25-29 TUE)

La Unión conduce la PESC mediante orientaciones generales y decisiones que definen las acciones (operativas) y posiciones de la Unión y sus modalidades de ejecución, así como mediante el refuerzo de la cooperación sistemática entre Estados (art. 25). El Consejo Europeo fija las orientaciones generales y el Consejo elabora la PESC y adopta las decisiones necesarias (art. 26).

Actores

• Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: lo nombra el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión (art. 18.1 TUE). Preside el Consejo de Asuntos Exteriores (art. 18.3) y es Vicepresidente de la Comisión (art. 18.4). Representa a la Unión en la PESC (art. 27.2).
• Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE): asiste al Alto Representante, en colaboración con los servicios diplomáticos nacionales; lo componen funcionarios de la Secretaría General del Consejo, de la Comisión y personal de los servicios diplomáticos nacionales (art. 27.3).
• Comité Político y de Seguridad (CPS): sigue la situación internacional y ejerce, bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante, el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis (art. 38).
• Representantes especiales nombrados por el Consejo a propuesta del Alto Representante (art. 33).
• Parlamento Europeo: es consultado periódicamente por el Alto Representante y celebra dos veces al año un debate sobre los progresos de la PESC (art. 36).

Toma de decisiones (art. 31 TUE)

• Regla: unanimidad. La abstención no impide la adopción de la decisión.
• Abstención constructiva: el Estado que se abstiene mediante declaración formal no está obligado a aplicar la decisión, pero acepta que obliga a la Unión. Si los abstencionistas representan al menos un tercio de los Estados que reúnan al menos un tercio de la población, la decisión no se adopta.
• Mayoría cualificada cuando el Consejo adopta: una decisión basada en una decisión del Consejo Europeo sobre intereses y objetivos estratégicos; una decisión a propuesta del Alto Representante tras petición específica del Consejo Europeo; una decisión de aplicación de otra decisión; o el nombramiento de un representante especial (art. 31.2).
• Freno de emergencia: si un Estado declara que se opone por motivos vitales y explícitos de política nacional, no se vota; el Alto Representante busca una solución y, si no la hay, el Consejo puede pedir, por mayoría cualificada, que el asunto se remita al Consejo Europeo para que decida por unanimidad.
• La mayoría cualificada no se aplica a las decisiones con repercusiones militares o de defensa (art. 31.4).

Financiación (art. 41 TUE)

Los gastos administrativos y, como regla, los operativos se imputan al presupuesto de la Unión, salvo los derivados de operaciones con repercusiones militares o de defensa, que corren a cargo de los Estados según la clave del producto nacional bruto, salvo decisión unánime en contra.